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【聯合早報】葛紅亮,童淳:美國拜登政府或將重返東南亞
2021-02-03 09:34   審核人:

發布/202122 3:30 AM/葛紅亮, 童淳來自/聯合早報


如果說應對中美大國戰略競爭是拜登政府地區政策的主軸,東南亞地區則是拜登政府關注的焦點之一。(法新社)


在特朗普政府時期,美國雖然在中美大國戰略競爭下難以對東南亞奉行“善意的漠視”態度,但長期的地區政策“不確定”以及僅有的“接觸和安撫”態度,并不能讓東南亞國家感到滿意。哪怕是在美國“印太戰略”出臺后,美國對東南亞的政策和重視,也從未上升到奧巴馬時期的高度。

美國當地時間1月20日,拜登在完成宣誓后正式成為白宮的新主人。在拜登政府的國安與涉外團隊中,“亞洲事務主管”這一新設職位備受關注;而應對來自中國的廣泛挑戰,則是拜登賦予這一職位的功能。

如果說應對中美大國戰略競爭是拜登政府地區政策的主軸,東南亞地區則是拜登政府關注的焦點之一。從態勢與目標來看,正如美國學者自己所言,“雖然東南亞已偏向中國,但美國還可以‘奪回來’”。東南亞如今已被拜登政府視為是戰略爭奪的高地,而拜登或將效仿奧巴馬“重返”東南亞。

歷史上,美國對東南亞的漠視在特朗普時期并非第一次,奧巴馬重返東南亞也并非唯一。在經歷小布什政府的漠視后,東南亞2009年迎來了時任美國國務卿希拉莉的重返宣言。在那之后,東南亞就構成了美國“亞太再平衡”戰略的一環,東南亞與奧巴馬政府也在2010年前后經歷了一段蜜月期。

雖然時移勢易,但相似的歷史橋段總會重演,拜登政府或將很快重返東南亞,并在政治、經濟與安全等方面,全方位重塑美國的主導地位。

在政治方面,拜登政府的重返東南亞或將改變特朗普政府不確定的地區政策,及對東南亞僅有的“接觸和安撫”態度。在特朗普政府時期,美國雖然在中美大國戰略競爭下,難以對東南亞奉行“善意的漠視”態度,但長期的地區政策“不確定”以及僅有的“接觸和安撫”態度,并不能讓東南亞國家感到滿意。哪怕是在美國“印太戰略”出臺后,美國對東南亞的政策和重視,也從未上升到奧巴馬時期的高度。

美國國務卿等政客雖然一再重復對東南亞的重視,但美國的東南亞政策并未超越“接觸與安撫”及一再表達重視的政策描述。特朗普政府時期美國駐亞細安大使空缺四年,特朗普本人對東亞峰會和美國-亞細安峰會也向來奉行冷落的做法。這引致了東南亞國家的普遍不滿。

面對此事實,拜登勢必希望改變這一被動態勢,不僅在言語層面宣布重返,以及將東南亞作為對外關系的優先處理事項,而且會在行動上落實重返的宣言,包括拜登本人在內的美國領導人和高級別官員,將在條件許可下到訪東南亞國家。他們也將再度成為亞細安一系列多邊和雙邊會議的座上賓,懸置四年的美國駐亞細安大使也或將迎來補缺。

在經濟層面,特朗普政府在東南亞地區的影響力下降,主要存在三個原因。

一來,特朗普上臺旋即大筆一揮,宣布美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP),但卻沒有拿出一個明確的替代方案。新加坡、馬來西亞、越南與文萊身為TPP的成員國,對此既有不滿也有擔憂;

二來,特朗普政府奉行“美國優先”的戰略,及在全球經濟多邊合作的保守做法,特別是特朗普政府對華加征關稅及引致的中美貿易摩擦,雖然短時期給東南亞的部分產業帶來了利好,但整體上卻是弊大于利。特朗普政府在末期甚而還對越南發起了“301調查”及欲對越南加征關稅,東南亞國家也就不得不轉向和中國攜手尋求確定性;

三來,在“印太戰略”下,美國也曾公布了有關投資計劃,例如“印太戰略”下首期1.13億美元(約1.5億新元)的投資計劃,2500萬美元用于推進該地區的數字連接技術,5000萬美元用于能源工程,3000萬美元用于基礎設施建設,但這一計劃被指雷聲大雨點小,與東南亞國家在投資規模和需求上存在著巨大的鴻溝。

對于特朗普政府的全球經貿投資政策,拜登雖然依舊會關注需要美國保持和增強優勢的領域,并奉行“美國優先”的政策,但其勢必會劃清一道明顯的界限,重返全球經貿投資的多邊主義和主導全球貿易、投資規則的書寫權,同時增強對東南亞國家的經貿投資政策確定性,以及重視美國在東南亞地區廣泛存在的經貿投資利益。

相比之下,特朗普時期,美國與東南亞關系加深最為明顯的則是安全領域。在“印太戰略”出臺之前,美國國防安全高級官員的態度是,繼續維持并加強同菲律賓、泰國的聯盟以及同新加坡的伙伴關系,并尋求與印度尼西亞、馬來西亞和越南等地區的重要國家發展新的伙伴關系,與其志同道合的地區伙伴在安全與軍事戰略上一起構建地區安全網絡。

在“印太戰略”出臺后,菲律賓、泰國、印尼和新加坡等國成為“印太網絡的核心伙伴”,美國更是通過“美國-亞細安雙邊聯合海上軍事演習”等機制,以及《亞洲再保證倡議法案》等規范加深了安全合作關系,加強了對東南亞地區的安全投入。

拜登或許不會繼承和沿用“印太戰略”的名稱,但持續深化與東南亞伙伴國的安全合作,及增強在地區的軍事存在和影響力,卻是“亞太再平衡”抑或“印太戰略”內在一致的目標。

奧巴馬重返東南亞,美國與東南亞有過蜜月期,也有關系的下滑。拜登呢?盡管時過境遷,但對東南亞國家來說,有些東西是難以改變的。例如東南亞與美國在人權、民主等價值觀層面存有顯著差異,又例如東南亞國家在處理大國關系時從來不被動。東南亞也并非中國或美國的附屬物,其不僅有靈活的“大國平衡”,也有很強的戰略自主和戰略韌性。

(作者葛紅亮是中國察哈爾學會高級研究員、廣西民族大學亞細安學院副院長)

(童淳是廣西民族大學中國-亞細安海上安全研究中心研究助理)

圖文/聯合早報

葛紅亮,童淳:美國拜登政府或將重返東南亞 | 聯合早報網

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